Независимое военное обозрение, приложение к "НГ", № 45

Виталий Струговец. Статья. Один комитет закончил работу, другой приступает. Стр. 1,3

Андрей Иванович Николаев родился в 1949 г. Окончил Высшее общевойсковое командное училище им. Верховного Совета РСФСР, Военную академию им. М.В. Фрунзе, Военную академию Генерального штаба. С 1992 г. - первый заместитель начальника Генерального штаба ВС РФ, командующий Пограничными войсками. С декабря 1993 г. - главнокомандующий Погранвойсками России. С декабря 1994 г. по декабрь 1997 г. - директор Федеральной пограничной службы РФ. 1998-2003 гг. - депутат Государственной Думы, председатель ГД по обороне. Воинское звание - генерал армии.

29 декабря в 10.00 официально истекают полномочия депутатов Государственной Думы третьего созыва. Комитет по обороне был ответственным по 220 законопроектам, внесенным в Думу. Из них 25 принято и подписано президентом Российской Федерации, а 34 в настоящее время находится в различных стадиях подготовки к рассмотрению Госдумой. В частности, президент подписал: федеральный конституционный Закон "О военном положении"; 19 федеральных законов, в числе которых и давно ожидаемый обществом Закон "Об альтернативной гражданской службе"; 5 федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации.

Комитетом по обороне рассмотрено 55 законопроектов, разработанных и принятых к рассмотрению еще депутатами Госдумы второго созыва. Помимо этого подготовлено 180 заключений по законопроектам, поступившим в комитет на экспертизу, по которым он является соисполнителем.

Руководитель комитета Госдумы по обороне Андрей Николаев считает, что новому составу комитета следует сосредоточиться на решении следующих законодательных проблем.

- АНДРЕЙ ИВАНОВИЧ, почему только к окончанию работы депутатов третьего созыва в комитете по обороне поставлен вопрос о необходимости внесения в Госдуму проекта федерального закона "О Вооруженных силах Российской Федерации"?

- Внесение законопроекта совпало с началом избирательной кампании в Государственную Думу. И чтобы нашу законодательную инициативу не восприняли как пиаровскую акцию, мы не стали ее афишировать.

Мне бы хотелось отметить, что во многом благодаря средствам массовой информации, прежде всего телевидению, работа депутатов в Государственной Думе представляется как череда политических заявлений и эпатажа, скандалов и рекламных акций. Между тем законотворческая работа - а это основная работа депутатов - тяжелый процесс, достаточно трудоемкий и длительный по времени. Процесс поиска компромиссов и наиболее эффективных с государственной точки зрения решений. Как известно, в обществе существуют различные мнения, подчас диаметрально противоположные, о способах решения той или иной проблемы. И еще одна особенность законотворческой работы - это зачастую весьма и весьма неблагодарный труд, основную часть которого, как правило, широкая российская общественность не видит. Это во-первых.

Во-вторых. Несмотря на незначительный по историческим меркам срок - прошло около 10 лет с момента избрания и начала работы Государственной Думы, - проделан значительный объем работы в области законодательного обеспечения обороны и безопасности. К настоящему времени правовая база в области обороны в основном уже создана. Приняты и вступили в действие основополагающие законы. Прежде всего это федеральный конституционный Закон "О военном положении", федеральные Законы "Об обороне", "О воинской обязанности и военной службе", "О статусе военнослужащих", "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", "Об альтернативной гражданской службе", "О государственном оборонном заказе" и ряд других.

Безусловно, развитие системы законодательства в области обороны и безопасности России требует дальнейшего его совершенствования: внесения изменений и дополнений в действующие и создания новых федеральных законов. Причем процесс должен идти сверху вниз. Ведь по какому пути пойдет развитие законодательства, в первую очередь зависит от позиции и политических решений президента России.

Если говорить непосредственно о законопроекте "О Вооруженных силах Российской Федерации", то необходимость его разработки вытекает из Конституции России, где есть соответствующее положение о том, что президент Российской Федерации является Верховным главнокомандующим Вооруженных сил Российской Федерации. Есть ссылка на это и в федеральном Законе "Об обороне", который был принят еще в 1996 году. В частности, там говорится, что деятельность Вооруженных сил Российской Федерации регламентируется в соответствии "федеральным законом о Вооруженных силах". Подчеркиваю, в соответствии с федеральным законом о Вооруженных силах.

К 2001 году у нас во всех ведомствах, которые выполняют задачи в области обороны и безопасности и в которых предусмотрена военная служба, появились соответствующие законы, регулирующие правовые отношения. Например, федеральные законы о внутренних войсках, о гражданской обороне, о службе внешней разведки и законы ряда других ведомств.

Депутатами в начале своей работы в комитете по обороне ГД третьего созыва был проведен анализ законодательной базы в этой сфере. В декабре 2000 г. мы утвердили Концепцию законодательного обеспечения обороны страны, которая стала фактически планом нашей работы в Государственной Думе. В концепции мы также поставили вопрос о необходимости разработки проекта федерального закона "О Вооруженных силах Российской Федерации".

Этот документ был направлен президенту Российской Федерации. В ходе личных встреч я также говорил о необходимости разработки законопроекта.

Понятно, что такой закон должен разрабатываться под руководством президента Российской Федерации. А основу рабочей группы должны составлять представители Совета безопасности, Министерства обороны и Генерального штаба. Депутаты могли бы войти в ее состав в качестве членов и активно работать. К сожалению, в силу каких-то объективных и субъективных причин, сложившихся сегодня в России политических реалий, этого не произошло. Поэтому мы, в комитете по обороне, взяли инициативу в свои руки и создали рабочую группу по разработке проекта закона. В состав рабочей группы вошли представители всех заинтересованных министерств и ведомств.

Следует сразу же сказать, что начинали мы не с нуля. В Генеральном штабе уже имелись наработки и материалы по законопроекту, которые и были положены в основу всей работы. Теперь мы подошли к завершающему этапу рассмотрения законопроекта и внесения его на рассмотрение Государственной Думы.

- Какие законодательные вопросы регулирует законопроект?

- Проект закона имеет шесть разделов, в которых определены основные задачи Вооруженных сил, их структура и состав. Определена, что очень важно, правоспособность организаций Вооруженных сил. Законодательно закреплены сферы деятельности, в том числе по обеспечению национальных интересов России и в соответствии с международными договорами. Еще один раздел посвящен порядку пользования Вооруженными силами землей и другими природными ресурсами. Не менее значимый раздел - это управление Вооруженными силами. Есть статьи, посвященные обеспечению законности в ВС и контролю за их деятельностью.

- Какие основные проблемы проявились в ходе работы?

- Основная проблема, с которой мы столкнулись, состоит в том, что вкладывать в понятие "Вооруженные силы Российской Федерации"? Есть, скажем образно, "узкое" понимание, когда под Вооруженными силами страны подразумевается то, что сегодня называется "Российская армия".

Хотя, если совершить короткий исторический экскурс в советские времена, то тогда законодательно было закреплено, что в состав Вооруженных сил Союза Советских Социалистических Республик входили Советская Армия и Военно-морской флот, пограничные войска Комитета государственной безопасности и внутренние войска Министерства внутренних дел. Хотя подчинялись пограничные и внутренние войска соответственно председателю Комитета и министру внутренних дел. Советская Армия и Военно-морской флот, в свою очередь, состояли из видов, родов войск, специальных войск и тыла, в нее также входили, в частности, войска гражданской обороны, железнодорожные и строительные войска. А в военное время к ним добавлялись еще народное ополчение и партизанские формирования. Это было, отмечу, закреплено законодательно.

В 1989 году Указом президиума Верховного Совета СССР из состава Вооруженных сил были выведены пограничные, внутренние и железнодорожные войска. Казалось бы, благое намерение - выполнить международные обязательства СССР - привели, как оказалось в конечном итоге, к фактическому развалу не только Вооруженных сил, но и военной организации страны в целом. А в начале 90-х годов процесс децентрализации военной организации России, образно говоря, "набрал обороты". За минувшее десятилетие только из Комитета государственной безопасности СССР "вышли" более 6 самостоятельных ведомств: Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная пограничная служба и ряд других. Из Вооруженных сил "вычленились" в самостоятельные структуры войска гражданской обороны и железнодорожные войска.

Как это сказалось на обороноспособности страны? Общеизвестно: крайне отрицательно. По моему мнению, именно эта причина, помимо, конечно, хронического недофинансирования, в числе главных, не позволяющих эффективно решать вопросы военного строительства в России в целом и на нынешнем этапе.

Существует и другая точка зрения, более широкого толкования понятия "Вооруженные силы": помимо Российской армии в их состав должны входить и другие ведомства, которые выполняют задачи в области обеспечения военной безопасности государства. Я сторонник второй точки зрения. Объясню почему. Сегодня, если рассматривать государственное управление с точки зрения повышения его эффективности в области обороны и безопасности, мы должны прежде всего исходить из решаемых задач. В понятие "безопасность" включены четыре основные составляющие - это военная, государственная, общественная и промышленная безопасность.

Наша задача, я имею в виду органы государственной власти России - "выстроить" структуры под задачи, которые решаются в сфере военной безопасности, если говорить о конкретной сфере. Управление должно быть максимально эффективным.

Кем обеспечивается военная безопасность? Военную безопасность должна обеспечивать военная организация государства. Ядром этой военной организации должны быть Вооруженные силы. Следовательно, должно быть Министерство Вооруженных сил или, если хотите, Военное министерство. И в истории нашей страны такие ведомства были. Государственной безопасностью должно заниматься Министерство государственной безопасности, а общественной - Министерство общественной безопасности. Помимо этого должно быть Министерство оборонной промышленности, работающее в интересах первых трех структур (схема 1).

Таким образом, субъектов управления в сфере обороны и безопасности становится всего 4, вместо сегодняшних 12 министерств и ведомств. Это, на мой взгляд, наиболее оптимальный вариант, в том числе и с точки зрения законодательного обеспечения обороны и безопасности. И этот вопрос мы также докладывали президенту России.

Какова здесь роль комитета по обороне и Государственной Думы в целом?

Существует такое понятие, как "военная организация государства", которое шире, чем понятие "Вооруженные силы". В военную организацию России входят не только ее Вооруженные силы, но и, например, военная составляющая экономики, да и не только военная, фундаментальные отрасли науки, которые работают в интересах обороны. От обороны и безопасности нельзя оторвать и культуру, и здоровье нации, и так далее. Но, безусловно, какая-то часть общества должна этим заниматься профессионально.

Зачем я это вам говорю? В систему государственного управления безопасностью должна быть встроена система законодательного обеспечения. На вершине - Конституция, далее - федеральные конституционные законы, в том числе и "О военном положении". Затем следует закон о безопасности, из которого должны последовательно "вытекать" законы о военной безопасности, о военной организации и, наконец, закон о Вооруженных силах. Таким образом, закон о Вооруженных силах - это один из блока военного законодательства. Над этим законом должен быть еще ряд законов (схема 2).

Откровенно говоря, мы идем не самым правильным путем, методом компиляции разрабатывая закон о Вооруженных силах. Мы рано или поздно придем к пониманию необходимости разрабатывать законы о военной безопасности и о военной организации государства. Еще раз подчеркиваю - это паллиативный вариант, то есть, говоря медицинским языком, он принесет временное облегчение. Уверен, работа по законодательному обеспечению обороны и безопасности требует системного подхода.

- Ваш прогноз, какова будет судьба закона "О Вооруженных силах Российской Федерации"?

- Прогнозы давать - дело неблагодарное. Но на сегодняшний день на проект закона положительная реакция у всех министерств и ведомств, хотя замечания и дополнения есть.

- На ваш взгляд, сегодня из каких посылов должна исходить политика России в области обороны?

- На мой взгляд, политика государства в области обороны сегодня должна решать двуединую задачу: во-первых, решать проблему как предотвратить войну. На это должна работать прежде всего экономика страны и вестись активная дипломатическая политика. Например, ведущие мировые державы, исходя из опыта, направляют на национальную оборону около 3,5% внутреннего валового продукта. Мы предлагали в свое время в проекте закона о национальной безопасности именно эту цифру, а кроме того, на государственную и общественную безопасность - по 1,5%. Мы считали, что эти цифры должны быть законодательно закреплены.

Во-вторых, если войну не удалось предотвратить, то страна должна быть готовой к ней. Для выполнения этих задач мы должны иметь боеготовые и боеспособные Вооруженные силы.